2017年，中國(guó)宣布自2018年起禁止進(jìn)口塑料廢料，這一舉措導(dǎo)致全球廢料貿(mào)易格局發(fā)生了重大變化。本文討論了中國(guó)塑料垃圾禁令的啟示，重點(diǎn)在于為歐盟計(jì)劃改革《歐盟廢棄物運(yùn)輸條例》可能帶來的參考。盡管禁令實(shí)施后，歐盟內(nèi)部的廢料貿(mào)易總量并未顯著增加，但卻有強(qiáng)烈證據(jù)表明，某些國(guó)家出現(xiàn)了“廢料避風(fēng)港”效應(yīng)。通過統(tǒng)一歐盟內(nèi)部的環(huán)境法規(guī)，或許能夠減少向低監(jiān)管國(guó)家的廢料外包，同時(shí)，強(qiáng)制要求使用回收材料的比例可能有助于解決禁令可能導(dǎo)致廢料處置增加而非回收的問題。
2017年，中國(guó)宣布自2018年起禁止進(jìn)口多種類型的廢料，包括所有塑料廢料。此前，中國(guó)是全球塑料廢料進(jìn)口的主要目的地，進(jìn)口量約占全球塑料廢料貿(mào)易的一半（根據(jù)Comtrade的數(shù)據(jù)，見聯(lián)合國(guó)2023年報(bào)告）。這一禁令對(duì)全球廢料貿(mào)易系統(tǒng)產(chǎn)生了巨大沖擊，尤其對(duì)歐洲國(guó)家影響深遠(yuǎn)，因?yàn)檫@些國(guó)家約有一半的塑料廢料被出口到中國(guó)（見圖1）。為了應(yīng)對(duì)這一變局，歐盟各國(guó)不得不迅速重新安排廢料處置，大部分廢料必須在歐洲內(nèi)部或經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家內(nèi)進(jìn)行處理。
圖1 歐洲塑料廢棄物跨境貿(mào)易：按進(jìn)口商集團(tuán)劃分
注意：豎線表示中國(guó)開始實(shí)施進(jìn)口限制
資料來源：基于 Comtrade 數(shù)據(jù)（聯(lián)合國(guó) 2023 年）
中國(guó)的廢塑料進(jìn)口禁令對(duì)歐盟正在討論的廢料出口政策改革具有相似的影響。歐盟計(jì)劃自2026年5月至2029年5月，禁止所有非OECD國(guó)家的塑料廢料出口。此政策一旦實(shí)施，預(yù)計(jì)將導(dǎo)致廢料處理的重大重分配，類似于中國(guó)禁令的影響。經(jīng)濟(jì)理論預(yù)測(cè)，在這兩項(xiàng)政策下，大部分重新分配的廢料將流向那些廢料處理成本較低的國(guó)家，使這些國(guó)家成為“廢料避風(fēng)港”。在歐洲，這種廢料避風(fēng)港現(xiàn)象可能會(huì)導(dǎo)致污染問題的加劇，尤其是這些低成本國(guó)家的環(huán)保法規(guī)較為寬松。Kellenberg[1]和Teshima[2]等曾發(fā)現(xiàn)，廢料和電池回收領(lǐng)域存在“污染避風(fēng)港效應(yīng)”，但對(duì)于其他類型的污染，找到明確因果關(guān)系相對(duì)困難，因此是否會(huì)在此情境下產(chǎn)生類似效果尚不確定。另一個(gè)潛在問題是，Sigman[3]和Strow[4]研究顯示，廢塑料進(jìn)口禁令導(dǎo)致美國(guó)的垃圾填埋活動(dòng)增加。類似的趨勢(shì)也可能在歐盟內(nèi)部出現(xiàn)，尤其是在廢料出口禁令和出口限制實(shí)施后，可能導(dǎo)致垃圾填埋量的上升。在最近的研究中，Sommer[5]等使用了差分法（difference-in-difference）設(shè)計(jì)來研究中國(guó)進(jìn)口禁令對(duì)歐洲內(nèi)部廢料貿(mào)易的因果影響。分析了禁止進(jìn)口的塑料廢料的月度雙邊貿(mào)易數(shù)據(jù)，探討是否禁令導(dǎo)致了歐洲內(nèi)部的廢料避風(fēng)港效應(yīng)，或是否其他因素促成了貿(mào)易模式的變化。研究歐洲廢料貿(mào)易的一個(gè)關(guān)鍵優(yōu)勢(shì)是可以獲取每噸廢料在垃圾填埋場(chǎng)處置的私人平均成本（包括稅費(fèi)和入場(chǎng)費(fèi)），作為處置成本的代理。同時(shí)，回收成本通過廢料處理行業(yè)的工資來代理，研究還考慮了各國(guó)的處置能力，包括垃圾填埋和焚燒能力等控制變量。研究者關(guān)注中國(guó)明確禁止進(jìn)口的HS編碼塑料廢料，分析了歐洲內(nèi)部的雙邊貿(mào)易情況。
圖1顯示，其他歐洲國(guó)家的廢料進(jìn)口未完全彌補(bǔ)中國(guó)進(jìn)口的下降，表明更多廢料被國(guó)內(nèi)吸收，但也意味著歐洲內(nèi)的貿(mào)易模式發(fā)生了變化。
圖2展示了廢料處理成本與歐洲內(nèi)廢料貿(mào)易的關(guān)系。研究者將樣本國(guó)分為兩組，比較了禁令后廢料進(jìn)口量的變化。結(jié)果表明，低垃圾填埋成本的國(guó)家進(jìn)口量增加，而高成本國(guó)家未出現(xiàn)類似增幅?；厥粘杀据^低的國(guó)家/地區(qū)也呈現(xiàn)類似趨勢(shì)，但增幅較小。研究進(jìn)一步探討了這些成本差異是否代表因果關(guān)系。
圖2 歐洲內(nèi)部塑料廢棄物貿(mào)易：按進(jìn)口商特征
注意：豎線表示中國(guó)開始實(shí)施進(jìn)口限制
資料來源：基于 Comtrade 數(shù)據(jù)（聯(lián)合國(guó)，2023 年）
研究表明，歐盟內(nèi)部的廢料貿(mào)易總體上并未因中國(guó)的禁令而增加，但強(qiáng)烈的廢料避風(fēng)港效應(yīng)卻明顯存在：禁令實(shí)施后，廢料處理成本較高的國(guó)家開始將更多廢料出口到處理成本較低的國(guó)家。這一現(xiàn)象在禁令前并未出現(xiàn)，且即便控制了其他國(guó)家對(duì)比特征（如人均GDP等），這一關(guān)系依然存在。
這些效應(yīng)的幅度較大，意味著具有均值差異的國(guó)家對(duì)的廢料貿(mào)易量在禁令后增加約20%。同時(shí)，低成本國(guó)家進(jìn)口的廢料質(zhì)量有所下降，可能伴隨更高的負(fù)外部性。研究還發(fā)現(xiàn)，處置能力較低的國(guó)家向處置能力較高的國(guó)家出口更多廢料，表明某些國(guó)家在國(guó)內(nèi)處理廢料的能力受限，可能導(dǎo)致塑料廢料處置率增加。
圖3展示了這些效應(yīng)對(duì)個(gè)別國(guó)家的影響，得出兩點(diǎn)結(jié)論：一是成為廢物避風(fēng)港的國(guó)家通常環(huán)境表現(xiàn)較差，二是土耳其在廢料進(jìn)口中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但分離土耳其的分析結(jié)果對(duì)整體結(jié)論影響不大。
圖3 中國(guó)進(jìn)口禁令導(dǎo)致歐洲塑料廢棄物進(jìn)口的預(yù)測(cè)變化注：基于 Sommer （2024） 和 Block et al. 2024 中的環(huán)境績(jī)效數(shù)據(jù)結(jié)果
本文的研究結(jié)果對(duì)政策制定具有重要啟示。研究表明，歐洲廢料出口禁令可能帶來兩種副作用。首先，歐盟擬實(shí)施的廢料出口禁令可能在短期內(nèi)導(dǎo)致廢料處置量的增加，特別是在沒有完善的回收機(jī)制的情況下。其次，即便這些禁令的目標(biāo)是避免“廢料避風(fēng)港效應(yīng)”，但也有可能在歐盟內(nèi)部導(dǎo)致廢料處理的外包和相關(guān)的外部污染問題。為了應(yīng)對(duì)這些問題，研究者建議，歐盟可通過大力統(tǒng)一內(nèi)部環(huán)境法規(guī)來減少?gòu)U料向低監(jiān)管國(guó)家的外包。此外，強(qiáng)制要求回收材料的使用比例或更廣泛的延伸生產(chǎn)者責(zé)任（EPR）計(jì)劃，可以在禁止出口的同時(shí)促進(jìn)回收的增加，幫助緩解廢料處置的負(fù)面影響。
