財政部等六部委進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為

 5月3日，財政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會六個部門，聯合發(fā)布《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱“《通知》”）。

　　《通知》堅持問題導向，針對部分地區(qū)政府為融資平臺舉債提供擔保，部分地區(qū)以政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等變相舉債等行為，要求省級政府盡快組織摸底排查，并于今年7月31日前清理整改到位。

　　《通知》明確了融資平臺公司融資、政府和社會資本合作、地方政府舉債融資的邊界和負面清單。如允許按照“利益共享、風險共擔”的原則，規(guī)范操作PPP、政府投資基金，但政府不得以任何方式承諾回購社會資本方本金，也不得承諾最低收益等變相舉債。

　　六部門后續(xù)將建立跨部門聯合監(jiān)測和防控機制。除地方政府、金融機構的違法違規(guī)行為，中介機構、法律服務機構等違法違規(guī)出具法律意見書，也將被追究責任。

　　限期清理整改

　　數據顯示，截至2016年末，我國地方政府債務15.32萬億元，地方政府債務率（債務余額/綜合財力）為80.5%。加上中央政府債務12.01萬億元，2016年底我國政府債務合計27.33萬億元，我國政府債務負債率（債務余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平。

　　盡管我國政府債務風險總體可控，但地方政府推陳出新的變相舉債融資手段，使得地方政府債務存在隱性擴張，這部分風險始終為外界關注。

　　對于當前地方政府舉債狀況，財政部表示，一些地區(qū)政府違法違規(guī)舉債擔保仍時有發(fā)生，部分金融機構對企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規(guī)范現象。

　　2016年財政部曾摸底全國地方政府融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等債務余額情況，還將政府中長期支出事項納入統(tǒng)計。

　　財政部有關負責人介紹，這次六部委聯合發(fā)文，結合了2016年開展的融資平臺公司債務等統(tǒng)計情況，堅持問題導向，著力構建化解當前各類潛在風險的“防火墻”，重點在組織清理整改地方政府融資擔保行為、加強融資平臺公司融資管理、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯合監(jiān)測和防控機制、大力推進信息公開等六個方面。

　　《通知》要求各省級政府盡快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，這項工作要求在2017年7月31日前清理整改到位。

　　如何整改呢？《通知》指出，相關部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔保行為。

　　中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚對21世紀經濟報道記者表示，財政或政府部門出具擔保函、承諾函等，屬于違法行為，這種要清理。對于PPP項目、政府引導基金等，如果有回購本金、承諾最低收益等，需要修改相關合同條款，讓PPP項目操作合乎規(guī)定。

　　明確地方政府舉債邊界

　　地方政府舉債融資的邊界在哪里呢？

　　《通知》重申，地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

　　財政部有關負責人表示，地方政府合法舉債，必須要滿足兩個條件。一個是國務院批準的限額內發(fā)行的政府債券；另一個是需經本級人大審批通過。

　　融資平臺公司是地方違規(guī)舉債中重要載體，《通知》對地方政府、融資平臺、金融機構相關行為都做出了規(guī)定。

　　其中，厘清地方政府和融資平臺的邊界為核心內容。《通知》指出，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。融資平臺公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務。

　　財政部相關負責人表示，要落實依法治國戰(zhàn)略，嚴格執(zhí)行預算法和國發(fā)【2014】43號文規(guī)定，需要給市場以明確信號。新預算法實施后，融資平臺公司貸款、發(fā)行企業(yè)債券等，都是企業(yè)債務，不屬于政府債務。市場需要正確研判風險，不要誤把企業(yè)信用當成政府信用。

　　至于實踐中借用PPP模式、政府投資基金等違規(guī)舉債行為，《通知》也明確列出了負面清單。如地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益等。

　　財政部有關負責人指出，推行PPP模式，要控制地方政府債務，更重要的是改革意圖，以有限政府投資撬動社會資本，打破行業(yè)壟斷等。在PPP、政府投資基金中承諾回購本金、承擔本金損失、承諾最低收益等，使得社會資本參與方基本不承擔項目管理運營風險，變成由政府承擔全部風險，違背了當初的意愿。按照利益共享、風險共擔原則，規(guī)范開展的PPP項目、政府投資基金等，仍然是鼓勵的。

　　開展聯合監(jiān)督

　　地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，涉及多個監(jiān)管部門。此次六部委聯合發(fā)文，意在建立跨部門聯合檢測和防控機制。

　　《通知》表示，由財政部門會同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設大數據監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產管理產品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具等情況，加強部門信息共享和數據校驗，定期通報監(jiān)測結果。

　　此外，六個部門還將聯合注冊會計師協(xié)會、資產評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規(guī)行為加強跨部門聯合懲戒，形成監(jiān)管合力。

　　上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮對21世紀經濟報道記者表示，《通知》從資金供給和需求方，加強監(jiān)管，政府、融資平臺公司有融資需求，要對這兩者加以規(guī)范；引入央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等，將各類融資工具納入監(jiān)管。此外，引入司法部，作為共同發(fā)文單位，能對律師事務所等違規(guī)出具法律意見書等加以規(guī)范。

　　《通知》還要求各地加大信息公開力度。如縣級以上地方各級政府應當重點公開本地區(qū)政府債務限額和余額，以及本級政府債務的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內容；推進政府購買服務決策主體、購買主體、承接主體、服務內容、合同資金規(guī)模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內容；推進融資平臺公司名錄公開等。