財稅改革進行時：多省探路地方財政事權劃分

　　目前，多省已經(jīng)出臺省以下財政事權和支出責任劃分改革方案，如河北、遼寧、廣東、山東、云南、吉林等。省以下財政事權改革方案，嚴格遵從了中央的總體要求和改革原則。

　　財政事權和支出劃分改革，是今年重點推進的財稅改革之一。

　　作為財稅改革中推進難度最大的任務，去年8月份以國務院出臺改革指導意見為標志，央地財政事權劃分標準、推進時間表有了相應的安排。

　　按照計劃，2016年選取在國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域率先啟動改革；2017-2018年，爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)阮I域取得突破性進展；2019-2020年基本完成主要領域改革。

　　21世紀經(jīng)濟報道記者根據(jù)公開資料不完整統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，包括河北、山東、廣東、吉林、云南、遼寧等多省已經(jīng)出臺相應財政事權劃分方案，部分地級市出臺了市以下財政事權劃分方案；還有部分省份從其他角度切入推進這塊改革，如江西等省從規(guī)范省級專項資金管理，來厘清職能部門事權。

　　財政部近年來推動財政轉(zhuǎn)移支付改革，清理整合規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，涉及部門利益調(diào)整。今年3月份，國務院印發(fā)的推進基本公共服務均等化方案，列出包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房、社會服務等八項基本公共服務清單，雖未明確劃定央地間事權分工，但央地支出責任有相對清晰的界定。此外，部分中央部委也在推進職能范圍內(nèi)的改革，如交通部明確“十三五”期間將重點推進公路事權與支出責任劃分。

　　21世紀經(jīng)濟報道記者采訪部分財政系統(tǒng)人士了解到，對于當前財政事權劃分改革推進評價不一。有人士直指，部分省份出臺的財政事權劃分改革文件，不少是簡單復制中央文件，落地效果未必會好。

　　另有人表示，事權劃分涉及到利益的調(diào)整，如省政府部門權力要下放給基層政府，基層政府接手并切實承擔起相應責任，都需要時間，改革出現(xiàn)一定妥協(xié)，是預期中的，需要持續(xù)推進。

　　4月26日-27日召開的2017年全國經(jīng)濟體制改革工作會議提出，要深化財稅金融改革，加快推進財政事權和支出責任劃分改革等。會議強調(diào)，今年改革要把握好穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)，有些需要加快的改革必須努力加快推進，有些四梁八柱的改革要穩(wěn)步推進等，從而為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

　　財政“小馬拉大車”

　　有學者表示，央地事權劃分改革方案出臺時間，就已經(jīng)表明這項改革推動的難度較大。

　　2013年11月份，十八屆三中全會召開，出臺關于全面深化改革若干重大問題決定。決定明確指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，并列出財稅體制改革三大重點任務，其中包括了“建立事權和支出責任相適應的制度”。

　　2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，明確要重點推進三方面改革，其中一方面就是調(diào)整中央和地方政府間財政關系，具體內(nèi)容為“在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權和支出責任相適應的制度”。

　　按照當時的部署，2014、2015年事權和支出責任劃分改革要基本達成共識，2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財政制度基本建立。

　　兩年后的2016年8月份，國務院印發(fā)了關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見（下文簡稱“49號文”），首次就央地財政事權劃分給出了具體的原則和時間表。

　　有地方財政人士告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，49號文的出臺，為地方政府推進相應改革提供了抓手，地方財政部門能以此為出發(fā)點，探索省內(nèi)財政事權劃分改革。

　　中國財政科學研究院院長劉尚希也表示，央地事權劃分是國家治理的問題，要推動國家治理的完善，需要更多部門的協(xié)作。

　　牽財政“動全身”

　　49號文明確指出，先在財政事權和支出責任劃分上突破，為建立科學規(guī)范的政府間關系創(chuàng)造基礎性條件。

　　我國財政事權劃分改革進展如何呢？財政部的表述是，1994年實施的分稅制改革，初步構建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。但受當時以及實施過程中一些客觀條件制約，改革主要是針對中央與地方收入劃分，事權和支出責任劃分在沿襲已有做法的基礎上主要做了一些局部調(diào)整。

　　在新的形勢下，財政事權和支出責任劃分與推進財稅改革和國家治理現(xiàn)代化要求相比，越來越不適應。主要表現(xiàn)在：一是政府職能定位不清，一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；二是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多；三是不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；四是省以下財政事權和支出責任劃分不盡規(guī)范等。

　　至于為何從財政事權入手，財政部表示，財政事權劃分推進改革具備一定基礎，也能破解改革發(fā)展面臨的諸多緊迫難題，如央地收入劃分要進一步理順、中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付需要進一步清理整合、地區(qū)間基本公共服務均等化需要大力推進等，從財政事權入手能起到“牽一發(fā)而動全身”的效果等。此外，事權劃分改革涉及面廣、難度大，不可能一蹴而就；財政事權是政府事權的重要組成部分，抓住提供基本公共服務這一政府核心職責，能夠為全面推進事權劃分改革積累經(jīng)驗、趟出路子。

　　社科院經(jīng)濟研究所所長高培勇曾對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，政府改革核心在于調(diào)整政府職能，無非是“事”和“錢”兩方面問題。“事”涉及到行政管理體制的調(diào)整，觸動比較直接、正面，“錢”從財政管理體制方面進行調(diào)整，相對間接、迂回。

　　有地方財政官員對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，關于財政事權劃分，在十八屆三中全會前系統(tǒng)討論的并不多。這輪財政事權劃分改革，地方認識也不一樣，改革推進也會有快有慢。

　　調(diào)整資金固化格局

　　49號文對財政事權改革的部門職責分工，有如下安排，財政部、中央編辦等負責中央與地方財政事權和支出責任劃分改革工作，各職能部門要落實部門主體責任。

　　從目前來看，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付、地區(qū)間基本公共服務均等化等改革，均在推進過程中。

　　2016年12月，財政部部長肖捷在全國人大常委會上報告，財政部會同各地區(qū)、各部門，堅持問題導向，大力推進轉(zhuǎn)移支付改革，取得了階段性成效。如一般性轉(zhuǎn)移支付占比從2013年的56.7%逐步提高到2016年的60.5%；專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量從2013年的220個大幅壓減到94個，壓減率達57%；轉(zhuǎn)移支付預算執(zhí)行進度明顯加快等。

　　不過，肖捷也直言，專項轉(zhuǎn)移支付清理整合沒有到位，后續(xù)仍將進一步適當壓減專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，探索建立“大專項+工作任務清單”機制，推動同一專項下不同支出方向資金的統(tǒng)籌使用；還將逐步取消競爭性領域?qū)ｍ?，建立健全專項設立、定期評估和退出機制等。

　　壓減專項資金，意味著部門分塊資金的減少，這觸及了部門利益。財政部預算司副司長吳海軍曾在相關論壇上表示，減壓專項轉(zhuǎn)移支付，財政部費了很多功夫，2017年還會繼續(xù)減少專項數(shù)量。現(xiàn)在財政強調(diào)過緊日子，需要調(diào)整資金固化的格局，在這個理念下財政部才能推進一些工作。

　　基本公共服務均等化工作也在推進中。3月1日，國務院發(fā)布“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃的通知，到2020年要實現(xiàn)基本功服務均等化總體實現(xiàn)。

　　該規(guī)劃給出了各項基本公共服務發(fā)展指標，如九年義務教育鞏固率要從2015年的93%提高到2020年的95%等。規(guī)劃還列出了“十三五”國家基本公共服務清單，清單包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、社會服務、住房、文化體育、殘疾人公共服務這八大類，列出了各項服務指導標準和支出責任，如“免費義務教育”由“中央和地方財政按比例分擔”，“寄宿生生活補助”由“中央和地方財政按5∶5比例共同分擔”，而“職業(yè)技能培訓和技能鑒定”由“地方人民政府負責，國家給予適當補助”等。

　　社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，規(guī)劃列舉的八大類公共服務現(xiàn)在都屬于中央和地方共同事權，列舉的支出責任多為現(xiàn)狀，后續(xù)要研究如何更好地在央地間進行劃分。

　　49號文明確表示，要減少并規(guī)范中央和地方共同財政事權?？紤]到我國人口和民族眾多、幅員遼闊、發(fā)展不平衡等現(xiàn)狀，要更多發(fā)揮中央在保障公民基本權利、提供基本公共服務方面的作用，因此應保有比成熟市場經(jīng)濟國家相對多一些的央地共同財政事權。要逐步將義務教育、公共文化、基本養(yǎng)老保險等確定為央地共同財政事權，并明確各自承擔主體的職責。

　　其他事權改革，如交通部確定“十三五”期間將重點推進公路事權與支出責任的劃分等改革，地方交通系統(tǒng)也在積極探索地方經(jīng)驗。

　　地方特色改革方案

　　目前，多省已經(jīng)出臺省以下財政事權和支出責任劃分改革方案，如河北、遼寧、廣東、山東、云南、吉林等。省以下財政事權改革方案，嚴格遵從了中央的總體要求和改革原則等。

　　如全省性重大傳染病防治、全省性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護、全省范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等，基本確定為省級財政事權。

　　社會治安、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、公共設施管理、市政交通、農(nóng)村公路、項目征地拆遷、學前教育、高中階段教育、群眾體育、區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護和污染治理等，與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P的基本公共服務，確定為市縣財政事權。

　　而還有大量財政事權，如義務教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、跨市重大基礎設施項目建設等，確定為省級與市縣共同財政事權。

　　不過，部分省份結合其實際，當前財政事權安排也有地方特色。如基本養(yǎng)老保險實際上是中央省市縣共同財政事權，遼寧方案指出，現(xiàn)階段市級政府要承擔當?shù)仞B(yǎng)老金足額發(fā)放的主體責任。此外，遼寧方案還提到市級政府要切實承擔防范和化解政府債務風險工作的主體責任。

　　至于省以下財政事權和支出責任劃分改革如何推進，各省有不同的考慮。當然，第一步是配合中央部門事權上劃，在國防、國家安全、外交、公共安全等率先開展改革，梳理地方在這些領域中承擔的部分財權和支出責任，配合這部分事權的上劃。

　　廣東省選取民政領域先行開展試點。從3月份公布的方案來看，廣東已經(jīng)對民政領域事權劃分有了大致的梳理——將部隊供應、軍供站和軍人接待站設施維修改造和設備更新等財政事權上劃省級；明確義務兵優(yōu)待等為市縣財政事權；明確死亡撫恤、傷亡撫恤、自然災害生活救助、醫(yī)療保障等，為省市縣共同財政事權并具體細化不同情況下省市縣支出責任的分擔比例。

　　廣東2017-2018年重點突破教育、醫(yī)療、環(huán)境保護、交通運輸?shù)阮I域，還將選取社會保障展開試點，另還將選取社會治安、城鄉(xiāng)社區(qū)事務等探索市縣財政事權和支出責任劃分改革。

　　山東3月份公布的方案顯示，山東2017年將在民生領域進行突破，包括教育、科技、文化、就業(yè)和社會保障等11個領域；2018年將在經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管等方面開展改革。

　　還有部分省份從省級財政專項資金分配方面入手。江西省委、省政府高度重視，以規(guī)范財政專項資金分配管理為突破口，通過“減事、減權、減錢”，厘清省與市縣政府財政關系，強化省級宏觀管理，弱化微觀管理。

　　江西2017年省級財政專項資金清理整合為39項，并實施清單管理。江西省財政廳規(guī)范省級財政專項資金分配管理通知指出，從2017年起實行“兩個一般不”，即省級政府部門一般不再直接向企業(yè)分配和撥付資金，一般不再直接審批和分配市縣具體項目。

　　事權界定與實施難題

　　地方政府推動的改革也并不容易。有地方財政人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，涉及省級部門職責調(diào)整的，可能會遭到強勢部門的反彈，改革中需要磨合妥協(xié)，改革充分落地需要時間。省以下財政事權劃分的一個改革目標是，更好發(fā)揮縣級政府治理能力，這也需要時間適應。

　　河北曾在2008年探索過省以下政府間財政支出責任劃分改革。4月22日，在全國財政學會年會分論壇上，河北省財政廳副廳長李杰剛表示，2008年河北省推動省以下財政支出改革，梳理了1200多項地方政府能做主的財政事權和支出責任，以三年時間為框架推動改革，改革實踐來看有必要對地方事權進行整體考慮。

　　李杰剛表示，財政事權劃分改革從易到難、分階段推進，方向很正確，節(jié)點很清晰，同時有必要研究整體推進改革的方案。分階段的改革，會存在改革滯后于設定時間，事權劃分改革很難，不是一兩年能搞定的，不要因為前一階段改革滯后，耽誤到后續(xù)改革部署。

　　有些事權界定起來容易，但實施起來存在困難。比如根據(jù)49號文的部署，消防照理應該是地方政府事權，但現(xiàn)在很多消防員為武警現(xiàn)役官兵，實際上歸中央管。消防工作專業(yè)性較強，對體能要求也高，現(xiàn)行體制安排下，不斷有年輕武警現(xiàn)役官兵充實消防隊伍，消防官兵到點退役，走轉(zhuǎn)業(yè)途徑有合適的安排。若劃轉(zhuǎn)為地方財政事權，是否意味著地方財政專門供養(yǎng)一批消防員呢？這些消防員工作一定年限，因為體能等因素需要退出時，地方是否能安排后續(xù)就業(yè)是個問題。

　　李杰剛認為，財政事權劃分推進比較難，可以在現(xiàn)有政策框架下，挑選部分基本公共服務共同事權作為突破口，允許地方先行先試，發(fā)揮地方首創(chuàng)精神，再將經(jīng)驗復制推廣。