財(cái)政部：專員辦就地監(jiān)督 督促地方政府落實(shí)管理責(zé)任

　　發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢 督促地方政府落實(shí)管理責(zé)任

　　——財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就印發(fā)專員辦實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法答記者問

　　近期，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕175號，以下簡稱《暫行辦法》）。就此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題。

　　一、問：出臺《暫行辦法》的背景是什么？

　　答：2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，“國務(wù)院財(cái)政部門對地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督”?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求，“加大對地方政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度”。出臺《暫行辦法》，是財(cái)政部落實(shí)新預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文件要求的重要舉措。

　　新預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文件實(shí)施以來，財(cái)政部會同有關(guān)部門加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，建立健全地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，取得明顯成效。但與此同時，部分地區(qū)還存在落實(shí)地方政府債務(wù)管理責(zé)任不力、違法違規(guī)融資擔(dān)?，F(xiàn)象時有發(fā)生、一些政府和社會資本合作項(xiàng)目不規(guī)范等問題。

　　地方各級政府是地方政府債務(wù)管理的責(zé)任主體。依托財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處（簡稱專員辦）實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督，有利于發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢，加快推進(jìn)建立全方位、常態(tài)化監(jiān)督體系，督促地方政府落實(shí)管理責(zé)任，及時制止和查處違法違規(guī)融資和擔(dān)保行為，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

　　為此，根據(jù)新預(yù)算法、擔(dān)保法及其司法解釋、國發(fā)〔2014〕43號文件、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）等規(guī)定，財(cái)政部印發(fā)了《暫行辦法》。

　　二、問：《暫行辦法》主要內(nèi)容是什么？

　　答：《暫行辦法》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和地方政府債務(wù)管理規(guī)定，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，有針對性地對專員辦實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督做出系統(tǒng)規(guī)范?！稌盒修k法》共分五章，包括總則、地方政府債務(wù)預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置監(jiān)督、地方政府和融資平臺公司融資行為監(jiān)督、監(jiān)督處理、附則。主要內(nèi)容：

　　一是監(jiān)督重點(diǎn)。《暫行辦法》針對地方政府債務(wù)管理可能存在的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，圍繞政府債務(wù)管理、違法違規(guī)融資擔(dān)保行為兩方面，明確專員辦監(jiān)督重點(diǎn)，全面覆蓋地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置，以及地方政府和融資平臺公司融資行為。

　　二是監(jiān)督方式和對象。《暫行辦法》明確專員辦可以綜合運(yùn)用調(diào)研、核查、檢查等手段，建立常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制；必要時可延伸至相關(guān)政府部門、事業(yè)單位、融資平臺公司、金融機(jī)構(gòu)等單位，防范地方政府通過企事業(yè)單位違法違規(guī)融資。同時，要求專員辦重點(diǎn)加強(qiáng)對政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的監(jiān)督，定期評估風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是監(jiān)督處理?！稌盒修k法》明確專員辦查實(shí)地方政府債務(wù)違法違規(guī)問題，應(yīng)當(dāng)依據(jù)新預(yù)算法、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)和財(cái)政管理有關(guān)規(guī)定作出處理；其中屬于依法應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)政府及部門、單位人員責(zé)任的，專員辦應(yīng)當(dāng)依法提出處理意見報(bào)財(cái)政部。

　　四是監(jiān)督考核?！稌盒修k法》明確對專員辦監(jiān)督地方政府債務(wù)工作實(shí)施考核，考核結(jié)果納入專員辦財(cái)政預(yù)算監(jiān)管業(yè)務(wù)工作考核范圍，體現(xiàn)正向激勵。

　　三、問：新預(yù)算法實(shí)施后，專員辦在地方政府債務(wù)監(jiān)督方面重點(diǎn)開展了哪些工作？

　　答：新預(yù)算法實(shí)施以來，按照財(cái)政部統(tǒng)一部署，專員辦發(fā)揮就地監(jiān)督優(yōu)勢，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，圍繞地方政府債務(wù)的“借、用、還”，開展一系列專題調(diào)研和專項(xiàng)核查工作，積極配合做好地方政府債務(wù)監(jiān)督工作。

　　一是參與核實(shí)地方政府存量債務(wù)。2015年，專員辦積極參與清理核實(shí)甄別截至2014年末地方政府存量債務(wù)，為科學(xué)界定地方政府存量債務(wù)范圍、鎖定存量債務(wù)規(guī)模發(fā)揮了重要作用。

　　二是核查置換債券資金使用情況。2016年，財(cái)政部組織專員辦核查2015年置換債券資金使用情況，及時發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)債券資金使用中存在的問題，督促相關(guān)地區(qū)和部門嚴(yán)格按照財(cái)政管理規(guī)定，限期切實(shí)予以整改，確保置換債券資金規(guī)范使用。

　　三是核查個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題。2016年，依據(jù)審計(jì)移交線索和舉報(bào)線索，財(cái)政部先后組織相關(guān)地區(qū)專員辦查處地方政府違法違規(guī)融資或擔(dān)保承諾行為，持續(xù)強(qiáng)化地方政府債務(wù)監(jiān)督。包括：核查部分市縣政府為融資平臺公司發(fā)行金融產(chǎn)品提供擔(dān)保承諾情況；核查個別金融機(jī)構(gòu)要求地方政府為融資平臺公司貸款提供擔(dān)保承諾情況；核查個別市縣融資平臺公司發(fā)行債券時存在的違規(guī)問題等。

　　四、問：專員辦對地方政府債務(wù)預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置監(jiān)督主要有哪些內(nèi)容？

　　答：按照新預(yù)算法、國發(fā)〔2014〕43號文件、國辦函〔2016〕88號文件等法律和政策規(guī)定，《暫行辦法》明確了專員辦對地方政府債務(wù)預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置的監(jiān)督重點(diǎn)。

　　一是限額管理監(jiān)督，主要包括新增地方政府債務(wù)限額、地方政府債務(wù)年末余額、地方政府債務(wù)余額增減變化情況等，督促地方政府確保政府債務(wù)余額不得超過限額，不得突破依法設(shè)定的舉債“天花板”。

　　二是預(yù)算編制監(jiān)督，主要包括地方政府一般債券、地方政府負(fù)有償還責(zé)任的外債轉(zhuǎn)貸、地方政府專項(xiàng)債券、存量政府債務(wù)、地方政府債務(wù)還本付息支出、置換債券發(fā)行費(fèi)用支出的預(yù)算編制等，督促地方政府將政府債務(wù)收支全部納入預(yù)算管理，主動接受監(jiān)督。

　　三是預(yù)算調(diào)整監(jiān)督，主要包括新增政府債務(wù)應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算調(diào)整方案、有明確對應(yīng)的公益性資本支出項(xiàng)目、有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償債資金來源，利息和發(fā)行費(fèi)用安排應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定等，督促地方政府規(guī)范舉債程序，切實(shí)防范償債風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)投資者合法權(quán)益。

　　四是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，主要包括新增政府債務(wù)資金用途、專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算科目列報(bào)、調(diào)入專項(xiàng)收入要求、置換存量債務(wù)程序和資金用途、債務(wù)利息支出資金來源、地方政府債券發(fā)行、地方政府債務(wù)信息公開等，督促地方政府全面強(qiáng)化債務(wù)資金管理，提高資金使用效益。

　　五是風(fēng)險(xiǎn)化解和應(yīng)急處置監(jiān)督，主要包括地方各級政府應(yīng)當(dāng)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急處置制度、高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)制定并落實(shí)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)化解措施、發(fā)生地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的地區(qū)應(yīng)當(dāng)按照國辦函〔2016〕88號文件規(guī)定采取相應(yīng)級別的應(yīng)急響應(yīng)和處置措施等，督促地方政府妥善做好政策儲備，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　五、問：專員辦對地方政府融資行為的監(jiān)督主要有哪些內(nèi)容？

　　答：按照新預(yù)算法、擔(dān)保法及其司法解釋、國發(fā)〔2010〕19號文件、國發(fā)〔2014〕43號文件、國辦函〔2016〕88號文件等法律和政策規(guī)定，《暫行辦法》明確了專員辦對地方政府融資行為的監(jiān)督重點(diǎn)。

　　一是政府舉債方式監(jiān)督，主要包括地方政府債務(wù)只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉借，除此之外政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)等，督促地方政府嚴(yán)格依法舉借政府債務(wù)。

　　二是政府擔(dān)保行為監(jiān)督，主要包括除外債轉(zhuǎn)貸擔(dān)保外，地方政府不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，督促地方政府不得違法違規(guī)提供擔(dān)保。特別是，地方政府及其所屬部門、事業(yè)單位等不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押；學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體，不得以教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施進(jìn)行抵押融資。

　　三是政府股權(quán)投資行為監(jiān)督，主要包括地方政府及其所屬部門參與社會資本合作項(xiàng)目，以及參與設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金等各類基金時，不得承諾回購其他出資人的投資本金、承擔(dān)其他出資人投資本金的損失，或者向其他出資人承諾最低收益等，督促地方政府嚴(yán)格遵從市場化原則與社會資本平等合作，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享，避免地方政府股權(quán)投資中出現(xiàn)“明股暗債”、利益輸送問題，防范地方財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

　　另外，《暫行辦法》還規(guī)定，專員辦監(jiān)督地方政府及其所屬部門是否以政府債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)重復(fù)融資，督促地方政府加強(qiáng)政府資產(chǎn)管理。

　　六、問：專員辦對融資平臺公司融資行為的監(jiān)督主要有哪些內(nèi)容？

　　答：按照新預(yù)算法、擔(dān)保法及其司法解釋、國發(fā)〔2010〕19號文件、國發(fā)〔2014〕43號文件、國辦函〔2016〕88號文件、《財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行 銀監(jiān)會關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號）等法律法規(guī)和政策規(guī)定，《暫行辦法》明確了專員辦對融資平臺公司融資行為的監(jiān)督重點(diǎn)。

　　一是地方政府對融資平臺公司注資行為監(jiān)督，主要包括地方政府及其所屬部門將土地注入融資平臺公司應(yīng)當(dāng)履行法定的出讓或劃撥程序，不得將公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司，不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源等，督促地方政府向企業(yè)的注資合法、合規(guī)。

　　二是融資平臺公司融資決策監(jiān)督，主要包括融資平臺公司舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)由企業(yè)決策機(jī)構(gòu)決定，地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債等，督促落實(shí)加快政府職能轉(zhuǎn)變、全面深化國企改革的精神和要求。

　　三是融資平臺公司抵質(zhì)押融資監(jiān)督，主要包括只承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營任務(wù)、主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，不得以財(cái)政性資金、政府國有資產(chǎn)抵（質(zhì)）押或作為償債來源進(jìn)行融資（包括銀行貸款、企業(yè)債券、公司債券、信托產(chǎn)品、中期票據(jù)、短期融資券等形式）等，督促融資平臺公司根據(jù)企業(yè)真實(shí)財(cái)務(wù)狀況融資，保障投資者權(quán)益。

　　四是地方政府向融資平臺公司提供擔(dān)保行為監(jiān)督，主要包括地方政府及其所屬部門、公益目的事業(yè)單位和人民團(tuán)體不得違反法律法規(guī)等規(guī)定，以出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式為融資平臺公司融資提供擔(dān)保等，堅(jiān)決制止違法違規(guī)行為。

　　七、問：專員辦如何處理地方政府債務(wù)違法違規(guī)線索？

　　答：《暫行辦法》對專員辦收到地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保線索后的監(jiān)督程序做出規(guī)定，強(qiáng)調(diào)專員辦應(yīng)當(dāng)“發(fā)現(xiàn)一起、查處一起”，及時制止違法違規(guī)行為，消除不利影響，防止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)滋生或擴(kuò)散。

　　一是核查或檢查啟動。專員辦開展地方政府債務(wù)日常監(jiān)督發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索，以及收到財(cái)政部、審計(jì)署等部門移交或反映的線索，應(yīng)當(dāng)于5個工作日內(nèi)啟動核查或檢查工作。

　　二是查實(shí)問題處理。專員辦查實(shí)地方政府債務(wù)違法違規(guī)問題后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)和國家財(cái)政管理有關(guān)規(guī)定作出處理；其中屬于依法應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)政府及部門、單位人員責(zé)任的，專員辦應(yīng)當(dāng)依法提出處理意見報(bào)財(cái)政部。

　　八、問：貫穿《暫行辦法》的中心目的是什么？

　　答：一是督促地方政府落實(shí)管理責(zé)任。國發(fā)〔2014〕43號文件明確，各省、自治區(qū)、直轄市政府對本地區(qū)地方政府債務(wù)負(fù)責(zé)任。出臺《暫行辦法》授權(quán)專員辦實(shí)施監(jiān)督，目的是督促地方政府嚴(yán)格落實(shí)管理責(zé)任，強(qiáng)化“四個意識”，真正把黨中央、國務(wù)院決策部署落實(shí)到位。

　　二是依法加強(qiáng)監(jiān)督。主要體現(xiàn)在：監(jiān)督權(quán)力法定，新預(yù)算法明確“國務(wù)院財(cái)政部門對地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督”；監(jiān)督事項(xiàng)法定，嚴(yán)格依據(jù)新預(yù)算法、擔(dān)保法及其司法解釋、國發(fā)〔2010〕19號文件、國發(fā)〔2014〕43號文件、國辦函〔2016〕88號文件等法律和政策規(guī)定辦事，不缺位、不越位。

　　三是規(guī)范監(jiān)督方式。將加強(qiáng)地方政府債務(wù)監(jiān)督與深化“放管服”改革有機(jī)結(jié)合。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，綜合運(yùn)用調(diào)研、核查、檢查等手段，必要時可延伸至相關(guān)企事業(yè)單位，有針對性地加強(qiáng)對政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的監(jiān)督。同時，切實(shí)貫徹國務(wù)院關(guān)于簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的決策部署，落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開”有關(guān)要求。

　　四是強(qiáng)化結(jié)果問責(zé)。動員千遍，不如問責(zé)一次。將強(qiáng)化執(zhí)法問責(zé)作為加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的重要抓手，發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢，對核查或檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，及時、依法依規(guī)做出處理，或提出處理意見轉(zhuǎn)請相關(guān)執(zhí)法單位或部門依法問責(zé)，實(shí)現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起”，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。