環(huán)境治理政策對塑料回收再生利用的影響

塑料與我們生活息息相關，塑料所代表的不是一個產品，而是一個巨大的產業(yè)鏈。全球每年有3.5億噸的塑料來源于石油、煤炭和天然氣聚合而成的樹脂，樹脂是高分子材料。塑料在當今經濟生活中廣泛應用于衣食住行中，如食品飲料、日用品、醫(yī)藥護理、電子電器和農業(yè)等。塑料作為一種特殊的資源，是不能自我代謝或者降解的，在使用棄置后沒有得到處理，產生了巨大的環(huán)境問題。塑料從生產、制造、消費、最后到棄置的全生命周期中，每個環(huán)節(jié)對氣候變化和環(huán)境污染都影響巨大。

看待塑料最大的誤區(qū)在于，在其使用廢棄后沒有被看作資源來利用，即到消費者后的階段，尤其是一次性塑料，使用一次后即遭到丟棄，泄漏到自然界和海洋中，造成海洋和河流污染，對自然和生物多樣性產生破壞。

在政策方面，如何有效地改變這種狀況，積極推進塑料污染治理？我們來回顧下相關的一些政策。

政策一：《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》

2017年7月底，中國國務院辦公室印發(fā)《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，提出了規(guī)范洋垃圾入境與固體廢物管理的要求。這項決定引發(fā)了全球塑料回收再生行業(yè)的巨大變動，中國成為全球關注的焦點。2019年5月，聯(lián)合國巴塞爾公約也通過了將廢塑料列入跨境轉移廢棄物監(jiān)管范圍。

在中國禁止廢塑料進口之前，歐美大量的分類后的生活廢棄物，稱為消費者后塑料（PCM）出口到中國和東南亞，中國塑料再生行業(yè)也在此基礎上，隨著經濟發(fā)展而逐漸形成規(guī)模經營，塑料再生利用量不斷增加，由此形成了全球最大的塑料再生市場。中國廢塑料處理設備和技術產業(yè)也是在這基礎上發(fā)展出來的，以其適用性強和經濟性對于發(fā)展中國家的固廢處理也有優(yōu)勢。

本項政策徹底改變了過去利用國外進口廢棄塑料加工的狀況，促使塑料再生行業(yè)轉向國內尋找來源，參與回收體系的建設。之前的回收體系是靠拾荒人群、市政清運體系和再生中小企業(yè)所構成的塑料再生舊價值鏈，再生行業(yè)的利潤來自于再生塑料比新料價格差。而現(xiàn)在再生行業(yè)要負擔回收的成本，淘汰拾荒人群后人力價格的上漲，環(huán)保規(guī)范化，此外，還受到來自上游原油價格持續(xù)走低和化工行業(yè)產能不斷擴張的夾擊，形成再生塑料價格貴于原生新料價格的局面，導致再生塑料產業(yè)失去利潤空間。中國傳統(tǒng)的塑料回收體系被打破，這個體系之前是自發(fā)生長出來的，以家庭和中小微企業(yè)為主。而現(xiàn)在這個體系已難以為繼，在這個回收體系中，我們發(fā)現(xiàn)生產商、品牌商以及零售商和消費者都是缺失的。

我們看到這一政策是打破了原來的體系，減少了塑料對環(huán)境的污染，然而，帶來了新的問題是，如何再構建新的回收體系，把塑料回收回來，如何讓這些缺失的環(huán)節(jié)加入進入？

加之對比，我們看一下國際政策是如何將生產者納入回收再生系統(tǒng)？

在中國禁止洋垃圾進口的同時，全球也在興起應對塑料污染的行動并成立各種聯(lián)盟，艾倫麥肯阿瑟基金會（2016）在其‘新塑料經濟學’報告中提出用循環(huán)經濟的眼光看待塑料回收利用。循環(huán)經濟的核心是構建閉環(huán)，促使各方參與；第二是資源高效，必須制定明確的回收目標將塑料資源化利用，而不是歸于填埋，使其在經濟流通中材料的價值最大化；第三點是盡量減少材料消耗，實現(xiàn)零廢棄。塑料由于其石油基的屬性，雖然可以焚燒但屬于能量回收，不是最佳的回收選項。

最為積極的是以歐盟為代表推出的“循環(huán)經濟下的塑料戰(zhàn)略”，歐盟已經認識到塑料作為再生資源的作用，并制定了強有力的政策目標來推動。提出到2030年所有塑料包裝要可重復使用，且60%塑料包裝再利用和再生。并修訂了廢棄物框架指令（WFD）和包裝和包裝廢棄物指令（PPWD)，在修訂的法規(guī)中設立了新的回收目標并規(guī)定了生產者責任延伸的強制性計劃。

生產者責任延伸制（EPR）即生產者對產品的責任延伸到產品生命周期的消費后階段，EPR和循環(huán)經濟政策密切關聯(lián)，以提高資源效率為本質要求。在歐盟的回收利用和再生目標下，大多數(shù)國家頒布了相關政策，要求企業(yè)支付部分或全部收集和回收成本。而這回收成本中，有工業(yè)和地方政府之間分攤；工業(yè)強制費用是按照價值鏈分，由每個環(huán)節(jié)負責的主體分擔。這些費用包括回收包裝與市政廢棄物之外，單獨對回收的包裝進行分選進入回收的物質流；費用中也包含對消費者的教育。通過這一體系，將生產者、消費者等都放在閉環(huán)中。為了更大規(guī)模地回收，歐盟也在與相關行業(yè)合作推進標準化，制定分類塑料廢物和再生塑料的質量標準。

2018年10月底，艾倫·麥肯阿瑟基金會和聯(lián)合國環(huán)境署共同發(fā)起‘新塑料經濟全球承諾’，目前，已有400多家全球領先公司企業(yè)加入，這些企業(yè)代表全球20%塑料包裝生產量，該承諾聯(lián)合企業(yè)、政府和各非政府機構，承諾到2025年100%實現(xiàn)可回收，可堆肥，使用超過25%的再生材料。

對比國際政策，我們看到中國的政策還在逐步展開，先從禁止開始，由于中國之前沒有建立垃圾分類治理的法律制度，導致市政垃圾中大量的包裝廢棄物沒有資源化利用。后續(xù)需要秉承可持續(xù)廢棄物管理的理念，特別是將塑料包裝作為資源建立單獨回收體系，或與其他資源廢棄物一起回收。采用何種模式，與城市廢棄物體系、回收成本和再生行業(yè)有著非常大的關系，所選擇的回收方式各不相同，需要與城市垃圾分類和規(guī)劃結合，和不同的財政收費體系相關，而不是盲目地照搬照抄國外模式。

2019年9月，中央全面深化改革委員會通過了《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，預示著應對塑料污染問題的最強政策的到來。2020年1月19日，發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布具體的意見，提出到從2020到2025年不同階段的禁止、限制和替代目標。與之前政策相比，中國2020年最新“限塑令”的進步在于著眼于在整體性塑料循環(huán)產業(yè)鏈的構建。2020年3月，發(fā)改委和司法部發(fā)布的政策文件《關于加快建立綠色生產和消費法規(guī)政策體系的意見》，雖然這不是針對塑料，但其中很多內容都與法規(guī)體制建設有著密切關系。如明確了推行綠色設計，和推行綠色設計的政策機制。建立再生資源分級質控和標識制度，推廣資源再生產品和原料。這都表征著政策從標準源頭開始啟動。

此外，還特別強調需要正確建立對于可降解塑料的認識，消費者常會誤認為這些可降解塑料袋是可以自然分解的，而實際上大多數(shù)可稱為降解塑料只能在高溫工業(yè)堆肥下分解?？山到馑芰弦彩侵傅乃芰仙a環(huán)節(jié)，對于其后端處置，也必須分開回收。

因此，推動可持續(xù)發(fā)展真正是需要改變人們的思維和行為，從生產者，消費者，到回收再生行業(yè)各自都有自己的責任，才能真正完成這一艱巨的環(huán)境挑戰(zhàn)。