自2010年審計署首次單獨公告央企財務(wù)收支審計結(jié)果以來，采購招標領(lǐng)域的違規(guī)問題成為每年通報的重點。
為什么國企采購招標問題成為去不掉的“頑疾”？國企采購如何從制度設(shè)計上進行變革，在管理方法和手段上進行創(chuàng)新，確保國企物資采購的公平、規(guī)范、透明，堵住國有資產(chǎn)流失的漏洞？對此，企業(yè)觀察報策劃了國企采購系列報道，探討國企采購管理的難題、采購制度的變革以及未來發(fā)展方向。
國企采購“頑疾”出現(xiàn)在何處？
梳理此次巡視反饋和審計報告可見，國企采購招標領(lǐng)域問題可謂層出不窮。如，有的企業(yè)對工程招投標、項目分包、勞務(wù)外包、物資采購、資金收付等重點領(lǐng)域的監(jiān)督制約機制不健全；有的企業(yè)則被指在投資并購、工程招標、物資采購等領(lǐng)域違規(guī)違紀問題突出，暗箱操作、貴買賤賣、領(lǐng)導人員直接插手等問題時有發(fā)生；還有的企業(yè)存在不公開招標或違規(guī)操作，出借資質(zhì)掛靠經(jīng)營或非法轉(zhuǎn)包。
國企采購專家高志剛表示，對于我國國企采購的現(xiàn)狀，首先還是要肯定成績的。近些年，在國企管理全面提升的過程當中，國企采購招標作為其中一項重要的內(nèi)容，在規(guī)范透明、提高公信力以及強化集中采購方面，也是取得了長足的進步。
但是我們也看到了近些年審計署、中紀委，尤其是巡視組也公開披露了一些國企、央企在采購招標當中存在的一些問題。有些也是讓人觸目驚心，同時也暴露了采購招標中的一些薄弱環(huán)節(jié)。主要可以分為兩大類。例如應(yīng)招未招，很多大的項目沒有公開招標。即使招標了，也存在著不規(guī)范的操作。另外一個頻發(fā)的問題就是虛假招標。
然而，說到與國外大型國企采購水平相比較的時候，高志剛表示，首先應(yīng)該跟自己比，跟國內(nèi)一些民營企業(yè)相比。我們的國企采購出現(xiàn)了很多不足。在各種指標上面，都與許多民營企業(yè)有很大差距。
制度欠缺是病根
追究到國企采購問題頻發(fā)的原因，我們往往把問題歸咎于采購過程中操作不夠規(guī)范，但是這只是表面現(xiàn)象，深層的原因還是在于我國對于國企采購制度的不健全、不完備。人們常常認為原因出現(xiàn)在一線操作上，實際這是遠遠不夠的。
高志剛也一再強調(diào)，我們要從制度層面尋找原因?！耙豁椪嬲暮玫闹贫仁遣蝗菀鬃邩拥?、不容易被曲解的。”高志剛說到。從制度規(guī)則層面看，許多國有企業(yè)都建立了采購招標方面的管理制度，但在國家層面相關(guān)制度不健全、缺乏剛性約束等問題，使得在企業(yè)采購招標過程中存在“鉆制度規(guī)則空子”“透明度和競爭性不強”“變通走樣”等現(xiàn)象。現(xiàn)有制度難以有效指導和規(guī)范企業(yè)的采購招標行為，在權(quán)力這只“真老虎”面前往往變成“紙老虎”。
機械工業(yè)經(jīng)濟管理研究院采購研究中心常務(wù)副主任呂漢陽告訴記者，在采購招標領(lǐng)域有兩部法律依據(jù)：《政府采購法》和《招標投標法》。據(jù)呂漢陽介紹，中國的招標采購制度始于工程招標。80年代初，中國先后在公共工程建設(shè)、機電設(shè)備、科研課題等領(lǐng)域?qū)嵭辛苏袠瞬少徶贫?。為?guī)范當時的招標行為，首先制定了《招標投標法》。隨著政府采購制度的全面推行，《政府采購法》應(yīng)運而生。但《政府采購法》對政府采購的定義是，各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為；適用主體并不包含國有企業(yè)，采購更多屬于國企的內(nèi)部管理問題。
“也就是說，國有企業(yè)使用公共資金進行招標采購需要依據(jù)《招標投標法》，但招投標行為并不受政府采購監(jiān)管部門的監(jiān)督?！眳螡h陽向記者解釋。
高志剛同時也指出，《招標法》和《政府采購法》對于國企采購來講，都缺乏相應(yīng)的針對性。或者可以理解為，國企采購如今還處于一種“三不管”的狀態(tài)?！墩袠朔ā分皇呛w了國有投資的工程，其他的都不太涉及。
中央財經(jīng)大學政府管理學院教授徐煥東認為，由于相關(guān)法律的空白，國企使用公共資金采購中的關(guān)聯(lián)交易普遍存在。一些大型央企有自己的招標公司。因此，集團公司招標、子公司中標的現(xiàn)象時有發(fā)生。
監(jiān)管欠缺難辭其咎
到目前為止，一些國企監(jiān)管機構(gòu)，例如財政部、國資委，沒有一個專門的機構(gòu)，也沒有一項專門的制度來約束和規(guī)范國企采購。這就是如今國企采購的客觀存在，盡管巡視組、審計組頻頻披露國企采購中存在的陰暗面，但在頂層設(shè)計中仍然未將國企采購涵蓋其中。
在去年出臺的關(guān)于國企采購的二十二號綱領(lǐng)性文件當中，也只字未提關(guān)于監(jiān)督國企采購招標的問題。說明在監(jiān)管層面，我國還是欠缺對國企采購招標規(guī)范的意識。
而這其中也不乏有許多異樣的聲音，認為各機構(gòu)不應(yīng)該“把手伸得太長”。采購招標屬于企業(yè)的日常經(jīng)營管理活動，因此應(yīng)該讓企業(yè)進行自我完善?！斑@很明顯是對國企采購招標的一種錯誤性認識。”高志剛說到。
采購招標確實是屬于企業(yè)日常的經(jīng)營管理活動，靠企業(yè)自我的約束，一些國企還是有所探索、有所創(chuàng)造的。但是如果完全靠市場的自然發(fā)育是遠遠不夠的。因為中國的國企與歐美的國企是不同的概念，中國的國企并不是完全是一個市場主體，我國的國企很多時候還需要靠政府的行政力量來推動。我國的民營企業(yè)完全是一個市場主體，在企業(yè)主經(jīng)營的過程中，一定是想盡一切辦法降低成本，對自身采購進行有效規(guī)范，但我國國企卻不盡相同。
我國國企并不是一個純粹意義上的市場主體，它是一塊“唐僧肉”?！拔覈鴩笕狈σ环N內(nèi)在的動力和因素來進行自我約束與自我規(guī)范。這是其中最核心的原因?！备咧緞傊赋??！耙虼嗽谶@個時候，就存在了市場失靈的情況。這個時候，這只‘看不見的手’就會失靈，因此就需要政府這只‘有形的手’來進行干預(yù)。說來說去，所有的癥結(jié)都在于此。而恰恰這些年，政府并沒有進行干預(yù)。只靠其自然生長，因此并未達到預(yù)期的效果?！?/span>
因此，眼下當務(wù)之急是要轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一思想，將加強國企采購招標監(jiān)管、國企采購制度建設(shè)納入到國企改革的頂層設(shè)計工作中去。
然而，一談到規(guī)范國企采購，許多人立即提出集中采購，同時也有許多人提出建立電子化平臺，那么怎樣的集中采購才能真正做到杜絕國企采購中出現(xiàn)的問題呢？
審慎看待集中采購與電子化平臺
中海油采辦部處長周庚認為，一個采辦部門在集團化公司的定位，不應(yīng)該是一個成本中心，而應(yīng)該成為利潤中心。
他還提出，電商平臺應(yīng)當作為一種現(xiàn)有采辦方式的補充，“雖然電商采購不是萬能的，對于一些特殊情況不能完全適用，但是在民用級、大宗原料的非危險性領(lǐng)域應(yīng)該大膽嘗試?！?/span>
高志剛指出，電子化采購平臺是一項時代的進步，它的作用是完全可以肯定的。同時，電子化平臺是集中采購的一項重要的渠道和手段，但是，這并不能將二者畫上等號。
“透明和規(guī)范遠遠比集中采購更重要?！备咧緞傉f道。透明和規(guī)范是集中采購的兩大必要基礎(chǔ)，缺乏這兩點要素，何談集中采購，缺少這兩點要素，集中采購形同虛設(shè)。而電子化采購平臺只是提高了采購效率，要想從根本上根治集中采購中出現(xiàn)的問題，還是要強調(diào)透明和規(guī)范兩大原則。
當然，集中采購所帶來的好處是顯而易見的，首先最明顯的一點就是它能帶來價格優(yōu)勢，然而，如果在集中采購中不能做到透明和規(guī)范兩大基礎(chǔ)，那么，集中采購帶來的價格優(yōu)勢很有可能就變成了集中腐敗。
其次，集中采購還會形成一個問題就是上級包辦、代級包辦。因此，集中采購還要發(fā)揚民主，大家的事情大家辦，不能大包大攬，利用上級職權(quán)來遮擋下級該有的民主。
高志剛同時也表示，基層用戶的參與度在集中采購中顯得尤為重要。“中國是官大一級壓死人的現(xiàn)狀，因此有很多問題容易被掩蓋掉。大家身份平等，應(yīng)廣開言路，實行民主決策，針對不同下級需求，進行不同采購，提升基層用戶的參與度?！备咧緞傉f到。
然而，在以上問題都解決的情況下，仍有許多可操作部分存在于采購流程和操作細節(jié)當中。
“各企業(yè)采購水平差異較大，很大程度上是考核細則和體系建設(shè)參差不齊的原因。”國資委考評局相關(guān)人士認為，多數(shù)企業(yè)有采購制度，卻沒有考核，或者考核指標不細，不可操作。
目前，國資委對央企的考核，主要包括利潤總額和經(jīng)濟增加值指標，并不會單獨對采購進行考核。所以，采購領(lǐng)域的考核，多為企業(yè)內(nèi)部行為。而考核評價體系的缺失，直接導致了采購人員的積極性和采購過程的公開性。
華北油田公司招標中心陳玉芳認為，制定評標標準應(yīng)該遵循專一性和公平性原則。所有采購項目的評標標準對供應(yīng)商來說都應(yīng)該是一致的、平等的，不能帶有傾向性、歧視性和排斥性條款，且應(yīng)該做到公平、公正、公開，讓所有供應(yīng)商都知曉。
因此，許多業(yè)內(nèi)人士建議，應(yīng)該組織建立集中管理平臺，或集中采購同一平臺，對采購商品價格、采購流程以及考核、評分標準等一系列可操作細節(jié)上都進行統(tǒng)一監(jiān)管，防止暗箱操作事情發(fā)生。
正確借鑒政府采購
國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當指定統(tǒng)一的國有企業(yè)采購信息發(fā)布媒體，免費向國有企業(yè)提供信息發(fā)布服務(wù)。對于國有企業(yè)達到一定數(shù)額標準的采購項目，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當要求其在指定媒體上公開發(fā)布采購信息。如暫時沒有合適的發(fā)布媒體，由于政府采購指定發(fā)布媒體的受眾面已經(jīng)非常大，也可要求國有企業(yè)在政府采購指定媒體發(fā)布采購信息。
江蘇省政府采購中心副主任龔云峰認為，借鑒政府采購科分為兩方面：一是借鑒政府采購不同的采購方式，發(fā)布不同的采購信息，如招標公告或資格預(yù)審公告等。二是確定合作供應(yīng)商后，也應(yīng)及時發(fā)布成交公告。公告中應(yīng)提供所有必要的信息以證實采購活動的公平性和無私性，包括成交供應(yīng)商的特點和相對優(yōu)勢的信息。對沒能成交的供應(yīng)商，應(yīng)當告知其原因，以便于供應(yīng)商在以后參與采購時能夠表現(xiàn)得更加優(yōu)秀。三是公開內(nèi)部和外部監(jiān)督機構(gòu)的聯(lián)系方式，主動接受社會各界的監(jiān)督。相關(guān)信息的發(fā)布要求也可參考政府采購信息發(fā)布的有關(guān)規(guī)定。
但同時他還表示，鑒于我國的政府采購制度也剛起步不久，相關(guān)法律法規(guī)也在不斷完善過程中，因此國有企業(yè)在借鑒政府采購制度的同時，必須結(jié)合企業(yè)采購的特點，有針對性地予以“揚棄”，才能更好地服務(wù)于企業(yè)的競爭戰(zhàn)略。
這也與高志剛的觀點不謀而合。他認為，國企采購與政府采購也存在著差異，不能完全照搬照操警服采購的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健?/span>
一方面，國企采購和政府采購在效率和程序等方面有天然的不同。國企采購更強調(diào)效率，而政府采購更強調(diào)公平。第二個方面，政府采購也有很多局限性和它的先天不足，例如價格和效率等問題也是飽受詬病，因此，國企采購正好可以利用這點，發(fā)揮它的后發(fā)展優(yōu)勢，有意識規(guī)避和避免政府采購的覆轍。
但是往往這種只喊口號的方式是無法真正落實的。如何才能將口號落實到實際采購當中去？高志剛向記者透露，他本人與國資委相關(guān)平臺在此前已經(jīng)研發(fā)了一種第三方采購平臺機制，此品臺即將于今年10月份問世，并且，在出臺該平臺的同時，也欲組織各大國企自愿成立一個第三方監(jiān)管協(xié)會，這樣雙管齊下，來對國企采購的規(guī)范打開一個良好的開端。
重視第三方平臺
高志剛表示，發(fā)育、扶持若干個第三方采購平臺是解決國企采購問題最有效的辦法。
比如國企買電腦，幾家大國企統(tǒng)一委托給一個第三方平臺，這幾家大國企同時對該第三方平臺進行共同監(jiān)督。如果此第三方平臺在價格、質(zhì)量等各方面指標都能達到這些國有企業(yè)的滿意，那么各家國企則會在該平臺上進行采購，如果這個第三方平臺不能達到某些國企的要求，那么該國企則會去選擇另外的第三方采購平臺進行采購。
此時，大家的身份都是平等的，在此情況下，就會將多方形成一種制衡的關(guān)系。沒有上下級之分，也基本可以杜絕權(quán)力干預(yù)。因為，此第三方平臺不會因為一家國企關(guān)系而私下內(nèi)定中標供應(yīng)商，這樣就將各種私權(quán)相互抵消。
據(jù)高志剛透露，這個第三方平臺的名字已經(jīng)取好，就叫“國企采購中心”（網(wǎng)站叫做“國企采購網(wǎng)”）。目前所有程序都已開發(fā)準備完畢，已經(jīng)開始要進行電子化。預(yù)計很快在今年10月份面世。
據(jù)了解，該平臺完全是市場化的平臺，不依靠任何行政權(quán)力。并不是規(guī)定大家一定要在該平臺進行采購，各大國企可以在該平臺與其他平臺或渠道進行對標，如果不符合某國企要求，則該國企完全可以通過其他渠道進行采購。那么，這個平臺就會成為一個對標的參照系。而并不是通過權(quán)力、強制文件來要求企業(yè)必須通過此平臺進行采購。
同時，據(jù)高志剛透露，國企在職員工也可享受該平臺帶來的各類優(yōu)惠政策。
那么問題來了，如何能確保其他不在此平臺上進行采購的國企做到不違規(guī)操作呢？
此時就需要政府出臺一種文件與該平臺進行相互配合，規(guī)定國企在進行采購的時候，必須先經(jīng)過此平臺的參數(shù)對比，如果這個平臺的各方面指數(shù)都是合理的，就要在該第三方平臺上進行采購。如果認為此平臺提供的商品不能符合企業(yè)要求，那么就要寫出一份關(guān)于對比后不采用該平臺資源進行采購的理由報告。這樣就把國企采購的行為非常有效地規(guī)范了。
與此同時，如何加強行業(yè)自律也被國資委等監(jiān)管機構(gòu)納入考慮范圍之內(nèi)。例如，可以成立一個國企采購協(xié)會，通過此類協(xié)會組織加強行業(yè)自律，自發(fā)形成采購制度規(guī)范，要想入會，就要接受該協(xié)會的規(guī)章制度。逐漸的就會自發(fā)地形成一種行業(yè)采購標準，真正從根本上將國企采購變成一個透明規(guī)范的行為。
